IIGF观点 | “损失和损害”基金的设立与未来展望
在埃及沙姆沙伊赫举行的《联合国气候变化框架公约》第二十七次缔约方大会（COP27）于2022年11月6日正式开幕，来自近200个国家的代表齐聚一堂，共同商讨全球应对气候变化问题，会议原定于11月18日闭幕，由于种种原因最终延期至20日才结束。在经过了长达两周时间的磋商和谈判之后，本次会议促成了一项重要成果——各国就建立“损失和损害”（Loss and Damage）基金达成一致，同意通过设立专项基金，支持遭受气候灾害的脆弱的发展中国家应对气候变化。基于此，本文将梳理损失和损害基金的概念和建立进程，分析该基金设立的意义，并对未来的发展情况进行一定的展望。
一、损失和损害基金的概念
根据联合国气候变化框架公约（United Nations Framework Convention on Climate Change，UNFCCC）的定义，“损失和损害”指由于人为引起的气候变化，包括更频繁和更强烈的极端气候事件以及缓慢发生事件，这些气候事件超出了自然系统和人类本身的适应能力,对自然系统和人类造成了不可逆的影响。损失和损害基金就是在此背景下，专门针对脆弱的发展中国家，为他们在气象灾害和极端气候事件中遭受的损失和损害提供资金补助和支持。
它和气候资金不同，后者主要致力于温室气体的减排和提高气候适应能力，通过资金支持气候减缓和气候适应，并在损失和损害发生之前尽量避免或者减少可能产生的负面影响，而损失和损害基金涵盖的成本是无法避免和无法适应的。同时，损失和损害所指代的具体内容到目前为止还没有一致的定论，因为损失和损害既可以包括能够量化的经济成本，也包含了无法用货币衡量的非经济损失，如文化遗产、社区、生物多样性等的破坏。
二、损失和损害基金的建立
(一) 历史背景
发达国家在两次工业革命期间排放了大量温室气体，导致全球平均气温的上升。根据Our World in Data的数据，美国自1751年以来的温室气体排放总量几乎占据了全球温室气体累计排放总量的1/4，是世界上最大的温室气体排放国，两倍于中国的排放量。然而，全球平均气温上升导致的一系列后果，包括极端气候事件频发、自然生态系统破坏等问题却需要全人类共同承担。
在此情况下，脆弱且不发达的发展中国家首当其冲，他们需要应对气候变化导致的恶劣影响，但却缺乏应对这些问题的经济能力和资源，短时间内也无法通过其他方式发展经济或提高适应能力，是气候灾害的最大受害者。以孟加拉国为例，作为世界上人口最密集的国家之一，也是环境和社会脆弱性最为显著的国家之一。孟加拉国常年遭受洪水、飓风、干旱、洪涝、泥石流等各种极端气候事件的影响，然而由于欠发达的经济水平、较低的文化普及率、对农业的高依赖性等特征，整个国家并不具备足够的经济能力和资源来应对这些极端气候事件。根据2021气候风险指数显示，2000年到2020年期间受到极端天气事件影响造成损失和损害的国家中，孟加拉国位列第七，且此期间内的185次极端气候灾害给孟加拉国造成了高达将近19亿美元的经济损失。
过量温室气体的排放导致的气候变化和频发的极端气候事件息息相关，因此，这些发展中国家认为对于气候变化负有历史责任的发达国家应当给予赔偿，帮助他们解决已经导致的损失和损害，并且尽量减少未来的损失成本。由于各自利益需求的不一致，发展中国家和发达国家关于损失和损害的辩论一直无法达成一致——发展中国家致力于推动关于损失和损害的资金赔偿进程，而发达国家就提供“赔偿”的“责任”始终持反对意见。
(二) 往届COP会议关于损失和损害的讨论
1991年，在联合国气候变化框架公约（UNFCCC）起草阶段，小岛屿国家联盟（AOSIS）就强调需要解决脆弱国家面临的损失和损害问题，并提议建立一个国际保险共同体，以弥补由于海平面上升受到影响的国家。然而，直到2007年的巴厘岛气候变化大会才将“损失和损害”的概念纳入正式谈判的文本。
2013年的COP19华沙气候变化大会上，华沙国际损失和损害机制（the Warsaw International Mechanism for Loss and Damage Associated with Climate Change Impacts，WIM）正式成立，为后续推动解决损失和损害问题奠定了重要的基础。作为损失和损害的监督机构，WIM主要有以下几个方面的作用：增强对综合风险管理方法的理解，以解决损失和损害问题；加强利益相关方之间的对话沟通，增强协调性、一致性和协同性；通过资金、技术、能力建设等方式提供支持。其中，最值得关注的是第三点提及了“资金”支持，但从其具体内容来看，WIM主要强调为解决损失和损害问题提供建议和信息指导，并没有明确指出要提供资金帮助。
2015年，COP21巴黎气候大会召开，首次将损失和损害作为一项独立于适应之外的条款纳入《巴黎协定》，这意味着损失和损害与减缓、适应并列，成为UNFCCC需要单独关注的问题。《巴黎协定》第八条明确了“避免、尽量减少和解决与气候变化不利影响相关的损失和损害”的重要性，包括极端气候事件和缓慢发生事件等。同时，也进一步细化并明确了需要加强理解、行动和支持的领域，包括预警系统、应急准备、缓慢发生事件、可能涉及不可逆转和永久性损害的事件、全面的风险评估和管理、非经济损失、社区及生计和生态系统的复原力，以及风险保险设施、气候风险分担和其他保险解决方案等。然而，第八条也明确指出并不涉及任何损失和损害相关的“责任”或者“补偿”的依据。
2019年的COP25马德里气候变化大会上，各缔约方同意建立圣地亚哥网络（the Santiago Network）并作为WIM的一部分，其宗旨是促进相关组织、机构、网络和专家等的技术援助，从地方、国家和区域层面帮助发展中国家应对损失和损害问题。圣地亚哥网络作为一个平台，其主要功能仍旧是提供知识、技术等形式的援助和支持，缺乏关键的提供资金的功能。
在2021年的COP26格拉斯哥气候变化大会上，美国、澳大利亚和欧盟等发达国家拒绝了发展中国家联合提议建立“格拉斯哥损失和损害融资机制”的要求，转而将其变成为期两年的格拉斯哥损失和损害融资对话，以讨论为避免、尽量减少和解决与气候变化不利影响相关的损失和损害活动提供资金的安排。同时，会议上商定了圣地亚哥网络的一系列职能，还提出为其提供资金以支持工作的开展。尽管关于损失和损害资金的谈判没能在COP26上有所进展，但是苏格兰政府承诺提供200万英镑，和来自慈善机构的300万美元、比利时瓦隆尼亚地区提供的100万欧元的资助一起，帮助脆弱的发展中国家解决损失和损害问题。
(三) COP27推动损失和损害基金的建立
2022年7月，受强季风降雨影响，巴基斯坦发生大规模的洪涝灾害，导致1719人死亡、3300万人受影响、房屋损毁、道路受损，世界银行预计本次灾害的损失将高达400亿美元。根据Markandya和González-Eguino（2019）的研究，中东以及北非、南非以南、南亚、中国、东亚和拉美等地区因气候变化导致的超出适应范围的损失和损害预计在2030年将达到2900至5800亿美元，到2050年有可能增加至1.13至1.74万亿美元。
脆弱的发展中国家由于极端的气候事件遭受损失的情况越发严重，对于建立损失和损害资金机制的呼吁也越发强烈。因此，本次COP27沙姆沙伊赫气候变化大会上，以巴基斯坦为代表的发展中国家积极呼吁建立损失和损害基金，要求发达国家出资对发展中国家因极端气候事件遭受的损失和损害给予赔偿。美国等发达国家最初并不同意设立该基金，一方面是担心对于损失和损害的定义未明，可能会导致后续债务的不断上升，另一方面，他们认为中国等大经济体不应该在“发展中国家”一列接受资助，而应该作为出资方履行义务。经过了两周的谈判，各缔约方最终还是在“损失和损害”问题上迈出了历史性的一步，使损失和损害的资金安排成为正式议程，促成了损失和损害基金的建立。
从资金的来源看，协议提出需要“新的、额外的、可预测的和充足的”资金，鼓励资金来自各种现有的资源，包括金融机构、其他现有基金等，而不只是依靠发达国家来提供资金；从资金的接受对象来看，商讨决定该基金帮助的是特别容易受到气候变化不利影响的脆弱的发展中国家，目的是确保资金用于最紧急的情况，并限制资金接受方的范围。上述要求体现了发达国家并不希望所有发展中国家享受该基金的资助，也并不想承担巨额的出资责任，目的是尽可能减少自身所需要提供的资金量。各缔约方同意设立一个过渡委员会，就如何在COP28上讨论实施新的资金安排和基金提出建议，包括基金监督方、资金来源、资金分配方式和资金接受对象的确定等问题，过渡委员会的第一次会议预计将于2023年3月底前举行。除此以外，本次会议还确定了圣地亚哥网络的体制安排，包括秘书处、咨询委员会的运作方式，以及相关机构成员的选举方式，咨询委员会的成员预计将于下届气候变化大会上选出。
三、意义与未来展望
损失和损害基金的建立对于脆弱的发展中国家的意义不言而喻。通过发达国家等提供的资金，他们可以弥补经济损失，或用于灾后的安置、复苏和重建工作。考虑到遭遇极端气候事件影响的脆弱的发展中国家对气候变化负相对较小的责任，因此，负有较大责任的发达国家对于他们在损失和损害方面的资金支持在一定程度上体现了“气候正义”。同时，损失和损害基金弥补的是超出自然系统和人类社会适应能力的部分，独立于气候减缓和气候适应，在未来有望发展成为一种常规性的、有效的应对气候变化的方式，并促进全球范围内更加健全、科学、完整的应对气候变化机制的构建。
然而，损失和损害基金处于刚刚成立的初始阶段，资金机制的运行时间还没确定，相关细节也亟待商榷。发达国家曾经承诺从2020至2025年期间，每年为发展中国家提供1000亿美元的气候资金，并在2021年的COP26上表示最晚于2023年实现1000亿美元的承诺，但是资金许诺到目前为止尚未完全落实。除此以外，2015年的巴黎气候大会上提出了气候资金新集体量化目标（NCQG），它是建立在1000亿美元气候资金之上，针对2025年以后的资金支持规划。本次COP27再次重申了1000亿美元的气候资金和NCQG，督促相关承诺的落实、工作的推进。因此，考虑到1000亿美元滞后的落实状况和新集体量化目标的资金压力，发达国家能否切实履行损失和损害资金承诺存在不确定性。
参考文献
[1]Aljazeera (2022). COP27: Who will pay for climate ‘loss and damage’ fund? Available at: https://www.aljazeera.com/news/2022/11/20/cop27-un-who-will-pay-for-climate-loss-and-damage
[2]Our World in Data (2019). Who has contributed most to global CO2 emissions? Available at: https://ourworldindata.org/contributed-most-global-co2
[3]UNFCCC. Introduction to loss and damage. Available at: https://unfccc.int/topics/adaptation-and-resilience/the-big-picture/introduction-to-loss-and-damage
[4]UNFCCC (2022). Sharm el-Sheikh Implementation Plan- advance unedited version. Available at: https://unfccc.int/sites/default/files/resource/cop27_auv_2_cover%20decision.pdf
[5]Heinrich Boll Stiftung. Why do developing countries need support to address loss and damage? Available at: https://us.boell.org/sites/default/files/2021-04/Unpacking%20finance%20paper%202%20%28final%29.pdf
[6]Practical Action (2021). Assessing and addressing climate-induced loss and damage in Bangladesh, Practical Action, Rugby.Available at: https://www.preventionweb.net/publication/assessing-and-addressing-climate-induced-loss-and-damage-bangladesh
[7]李永祥（2018）.孟加拉国的自然灾害与防灾减灾研究[J]. 《西南民族大学学报》（人文社会科学版），第10期.https://www.cnki.com.cn/Article/CJFDTotal-XNZS201810001.htm
[8]UNFCCC. Warsaw International Mechanism for Loss and Damage associated with Climate Change Impacts. Available at: https://unfccc.int/topics/adaptation-and-resilience/workstreams/loss-and-damage/warsaw-international-mechanism#__Enhancing-action-and-support-including-finance-technology-and-capacity-building-to-address-loss-and-damage-associated-with-the-adverse-effects-of-climate-change-to-enable-countries-to-undertake-actions-pursuant-to-3-CP18-para-6-including-by
[9]UNFCCC. The Paris outcome on loss and damage- Article 8 of the Paris Agreement. Available at: https://unfccc.int/files/adaptation/groups_committees/loss_and_damage_executive_committee/application/pdf/ref_8_decision_xcp.21.pdf
[10]Markandya, A., González-Eguino, M. (2019). Loss and Damage from Climate Change. Climate Risk Management, Policy and Governance. Springer, Cham. Available at: https://doi.org/10.1007/978-3-319-72026-5_14
[11]Carbon Brief (2017). Explainer: Dealing with the ‘loss and damage’ caused by climate change. Available at: https://www.carbonbrief.org/explainer-dealing-with-the-loss-and-damage-caused-by-climate-change/
[12]UNEPCCC (2021). Loss and Damage at COP26. Available at: https://unepccc.org/wp-content/uploads/2021/11/ld-cop26.pdf
[13]NFCCC (2022). Technical workshop on the institutional arrangements of the Santiago Network of the Warsaw International Mechanism for Loss and Damage. Available at:
https://unfccc.int/sites/default/files/resource/SN_technical_workshop_concept-note_20042022.pdf
[14]UNFCCC (2022). COP27 Reaches Breakthrough Agreement on New “Loss and Damage” Fund for Vulnerable Countries. Available at: https://unfccc.int/news/cop27-reaches-breakthrough-agreement-on-new-loss-and-damage-fund-for-vulnerable-countries
[15]AP News (2022). Pakistan: World Bank estimates floods caused $40B in damages. Available at: https://apnews.com/article/floods-pakistan-south-asia-islamabad-25ee9dc0ec7aee6f4f2ef7b557216ee7
作者：
孙源希 中央财经大学绿色金融国际研究院助理研究员
指导：
崔 莹 中央财经大学绿色金融国际研究院副院长
原创声明
如需转载、引用本文观点，请注明出处为“中央财经大学绿色金融国际研究院”。
新媒体编辑：侯一佳